武汉海事法院统管长江流域海事行政案件的可行性和障碍分析

　　武汉海事法院统管长江流域海事行政案件的可行性和障碍分析

　　近期，湖北省高级人民法院指定，由武汉海事法院管辖湖北省行政区域内的海事行政案件。由此，武汉海事法院与其他几大海事法院一样，均依据自己所在省市高级人民法院的指定而享有内海事行政案件管辖权。这一举措对促进长江海事行政案件司法统一、公平、公正等具有重大意义。笔者以为，由武汉海事法院统一管辖长江流域海事行政案件，是可行的，对统一长江经济带海事行政案件的处理以及促进长江经济带海事行政行为合法、规范具有法治层面的战略意义。当然，因长江流域跨11个行政区域，在立法层面以及实务操作过程中，尚存在某些障碍。

　　一、由武汉海事法院统一管辖长江流域海事行政案件的可行性分析

　　1.武汉海事法院设立时就当然享有海事行政案件管辖权

　　1984年最高法院提请全国人大常委会审议批准设立海事法院时曾建议，由海事法院行使对海事行政处罚案件及海事行政处罚强制执行案件的管辖权。同年11月10日，根据全国人大常委会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，设立了武汉海事法院。同年11月28日，最高法院颁布的《关于设立海事法院几个问题的决定》将包括海事行政案件在内的18种海事、海商案件授予海事法院管辖。

　　后，最高人民法院先后以《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》、《关于海事行政案件管辖问题的通知》等文件规定专门法院不设行政审判庭，不受理行政案件，行政案件、行政赔偿案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件仍由各级人民法院行政审判庭审理。海事等专门人民法院不审理行政案件、行政赔偿案件，亦不审查和执行行政机关申请执行具体行政行为的案件。从而收回了海事法院对海事行政案件的管辖权。但最高人民法院在此期间也在2001年《关于海事法院受理案件范围的若干规定》中将“海事行政案件”、“海事行政赔偿案件”、以及第四大类海事执行案件中的“海洋、通海水域行政主管机关依法申请强制执行的案件”等海事行政诉讼案件的管辖权重新划归给了各海事法院，武汉海事法院也不例外。

　　就在2003年最高人民法院收回海事法院对海事行政案件的管辖权后，最高人民法院也在《关于海事审判工作发展的若干意见》以及全国海事审判工作会议等文件和会议中，就恢复海事法院对海事行政案件管辖权问题多次进行阐述和论证。在此基础上，各省市高级人民法院根据海事行政案件审理的司法实务需要，先后在自己辖区出具意见，指定辖区内海事行政案件由海事法院管辖。

　　综观海事法院对海事行政案件管辖权的得失过程，我们不难看出，由海事法院管辖海事行政案件不仅是设立海事法院的初衷，也是在司法实务中根据司法需要适时作出对应调整。

　　2.武汉海事法院的管辖范围注定其统一管辖长江流域海事行政案件是可行的

　　根据最高人民法院通知，武汉海事法院现在的管辖区域为从四川省宜宾市合江门至江苏省浏河口之间与海相通的可航水域、港口，横跨四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽、江苏6省1市，全长延伸为2688公里。

　　从武汉海事法院的管辖范围可以看出，已经包括长江流域11省市中的7个，由武汉海事法院统一行使长江流域海事行政案件的管辖权，不仅符合长江流域航运经济发展和海事审判的需要，更有利于行使统一的长江司法管辖权。

　　3.武汉海事法院拥有统一管辖长江流域海事行政案件的高素质司法审判队伍

　　武汉海事法院在成立至今30余年发展中，已经建立健全了办公室、政治部(机关党委)、海事审判庭、海商审判庭、执行局(执行庭)、立案监督庭、纪检组监察室、研究室、法警支队、审判管理办公室、司法辅助处等11个职能部门。为方便长江沿线当事人诉讼还设有南通、常熟、南京、宜昌、重庆5个派出法庭。根据武汉海事法院之前的介绍，全院干警均具有本科以上学历，其中博士3人，研究生学历或硕士学位27人，全部经湖北省人大常委会任命。年龄在35岁以下30名，占全院干警总数的34%。

　　武汉海事法院依法独立行使审判权，坚持国家主权原则和法律面前人人平等的原则，在适用中国有关法律的同时，充分履行中国所参加的国际公约规定的国际义务，尊重国际惯例，考虑中国与当事人所属国家的双边互利、对等关系，公正及时合理的审理、执行中外当事人之间的海事、海商案件。为规范国内国际航运秩序，促进改革开放和经济发展作出了贡献。

　　近年来随着我国长江经济带建设的提出，促进长江航运业的快速发展，海事行政诉讼主体也日益呈现出较多的涉外性。武汉海事法院在近几年审结案件中，涉外、涉港澳台案件超过1000余件，审理案件当事人来自希腊、日本、美国、德国、英国等50多个国家和地区。外国当事人选择到武汉海事法院诉讼呈上升趋势，树立了中国司法良好的国际形象。

　　综上，从武汉海事法院机构设立等硬件条件和审判人员的专业素质等软实力而言，武汉海事法院具有统一行使长江流域海事行政案件管辖权的条件和优势。

　　4.长江海事行政管理实践证明，武汉海事法院适宜统一管辖长江流域海事行政案件

　　从行政诉讼管辖制度分析，武汉海事法院的建制其实不仅提高了案件的审理级别，客观上也使部分案件属于异地法院管辖的范畴。这完全符合行政诉讼管辖的“四原则”。而且武汉海事法院目前的管辖范围已经包括长江流域6省1市，将余下的4个省市长江海事行政案件统一由武汉海事法院管辖，不仅方便当事人参加诉讼，减少当事人诉讼成本，更有利于在长江流域统一海事行政案件司法审判尺度，做到更加公平公正。

　　从司法协助层面分析，在海事行政执法中，海事行政部门需要海事司法的协助，而海事行政案件司法协助处理因为涉及处理比如三无船舶、对沉船沉物强制打捞、航道局对航道养护费的征收等涉船、涉内河管理甚至涉外等特殊性，从而对海事行政案件司法审理要求具备海事专业技能，这是武汉海事法院的专业优势。

　　因此，由武汉海事法院管辖长江流域海事行政案件可以发挥专业优势，能够较好地把握海事行政规范的裁判尺度。由于不受地方行政区划的限制，武汉海事法院管辖长江流域海事行政案件还可以摆脱地方保护主义的干扰。

　　二、由武汉海事法院统一管辖长江流域海事行政案件的障碍分析

　　1.法律障碍

　　根据《立法法》第8条的规定，人民法院的产生、组织和职权只能通过制定法律进行规定。《人民法院组织法》第29条也规定，专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。

　　从这两条立法规定不难看出，武汉海事法院作为专门法院的职权当属立法权规制的范畴。因此，武汉海事法院职权的授予只能来源于法律，目前除《行政诉讼法》、《人民法院组织法》及《设立海事法院的决定》等概括授权外，全国人大常委会再无另行授权，武汉海事法院统一行使长江流域海事行政审判权暂时处理无明确授权的立法空白。

　　《行政诉讼法》第3条第2款规定，人民法院设行政审判庭，审理行政案件。行政诉讼法虽然没有区分地方法院和专门法院在行政案件管辖方面的区别，既没有对地方法院的行政案件管辖规定特别授权，也没有对专门法院行政案件管辖问题作特别限制，但是武汉海事法院没有专门设立行政审判庭，海事行政案件的审理没有独立的审判业务部门。

　　最高人民法院《设立海事法院的决定》规定，海事法院管辖第一审海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。虽然该规定采取肯定与否定结合的逻辑界定了海事法院的司法管辖权范围，即海事案件虽包括海事民事、海事行政、海事刑事案件，但基于国家政策等因素的考虑将海事刑事案件予以排除。同时，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》以及《关于海事行政案件管辖问题的通知》等，均明确：各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件，海事等专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。

　　2.实务操作障碍

　　目前，湖北省高级人民法院通过指定的方式，将湖北省境内的海事行政案件指定由武汉海事法院管辖。至此，武汉海事法院管辖的海事行政案件在很大程度上受制于湖北省行政区划，在武汉海事法院辖区的其他5省1市都不能囊括。因此，在实务操作上，如果武汉海事法院辖区内的其他5省1市高级人民法院通过指定的方式赋予武汉海事法院长江海事行政案件管辖权，会基于武汉海事法院不在其他5省1市高级人民法院的管理职权范围而成为不能。而要通过最高人民法院对武汉海事法院统一管辖长江流域行政案件，也存在障碍。如前所述，最高人民法院对海事法院管辖海事行政案件所持有的态度是：海事等专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。因此，最高人民法院一时也难以重新作出改变。

　　由武汉海事法院统一管辖长江流域海事行政案件，虽然面临种种障碍，但基于武汉海事法院的管辖地域、职能部门的设立、审判人员的高专业水平以及长江海事行政案件统一管辖权的迫切需要，由武汉海事法院统一管辖长江流域海事行政案件将是司法审判改革的必然趋势。

　　作者：袁能贵，律师，上海和华利盛(重庆)律师事务所合伙人，海事海商团队律师