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新路径视野下的农村集体土地所有权的反思

中顾法律网 2017-07-26 10:49 阅读202 点赞0
土地房产
农村集体土地所有权问题是个比较老的话题,但时至今日未予解决。我国《物权法》第五章采用了"三分法",即将所有权分为国家、集体和私人所有

农村集体土地所有权问题是个比较老的话题,但时至今日未予解决。我国《物权法》第五章采用了"三分法",即将所有权分为国家、集体和私人所有权。这一立法模式吻合了我国现阶段的国情,要么是部分学者或立法者固守着公有制或旧有意识形态,要么是学者们与立法者妥协的产物。物权法作为私法主要是规范私人财产权的问题,并不是我们不要国家所有权或集体所有权①,而是国家所有权或集体所有权本身渗透了公权力,体现了不同的行为规则和价值目标,理应由相应的经济法或行政法予以规范,并制定相应的单行法。其实,就国家所有权性质而论,是否称得上一项真正意义上的所有权,大有疑问。[1]即使在物权法体系中,国家所有权或集体所有权也应当以私权力的身份予以出现,体现所有权一体保护和合法财产一体保护原则。那些主张在物权法中采用"三分法"并强调国家所有权和集体所有权保护的学者或立法者往往混淆了不同所有权的性质以及物权法和相关部门法学的功能定位和价值目标。在中国,大多数人的身份是农民,土地是他们生存的基本保障。如果不能解决农民的土地所有权问题,那么我国的《物权法》就不是真正意义上的《物权法》。因此,就此意义而言,农村集体土地所有权问题是《物权法》的焦点。然而,我国《物权法》并没有回应学术界关于农村集体土地所有权的缺陷,仍采取了农村集体土地所有权的模糊提法。

一、现行农村土地所有权制度存在的缺陷

关于农村土地所有权问题,我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《物权法》等均确立了农村集体土地所有权制度。然而,学术界和社会各界普遍认为农村集体土地所有权制度存在诸多缺陷。集体土地所有权是特定历史时期的产物,是对马克思主义所有权观念的机械而教条的运用,它经历了苏联在合作化进程中的血腥和混乱,也经历了我国在快速进入高级合作社和人民公社化过程中的幼稚和所付出的代价。[2]概括而言,集体土地所有权制度最致命的缺陷在于如下两点:

1、集体土地所有权主体不清、产权虚化,这也是最大的顽疾,同时也是包括国家所有权在内的公有制的最大顽疾。虽然,我国法律法规明确规定集体土地所有权的主体包括乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。但是,由于目前不存在乡农民集体经济组织或名存实亡,如果让乡政府行使其主体职能,事实上使集体土地演变为国有土地。这是其一。其二,村民委员会作为基层群众性自治组织,不是农村集体经济组织,也不能成为农村集体土地的所有者。其三,由于实行农村生产承包责任制以及农村非农产业的转移,村民小组的合并,事实上村民小组作为集体经济组织也已名存实亡。鉴于此,如此立法没有任何意义,使用"集体"概念或许是我们立法者不得不为之的折衷做法。但"集体"是一个高度抽象化的概念,如同"全民所有,全民皆无"一样,[3]在集体财产中也造成了"人人有份,人人无份"、"谁都应负责,谁不负责"的状况。[4]正如有学者指出,"集体所有权"也因缺乏主体而成为空中楼阁,徒有虚名。所有制意义上的"农村集体"永远不能成为物权法的主体。

2、集体土地所有权的权能不全。最初罗马学者将所有权定义为"对物的一般的实际主宰或潜在主宰"。[6]后于公元11世纪即将所有权的权能概括为占有权、使用权、收益权和处分权,并延续至今。由于集体土地所有权主体不清,导致谁也无法说清谁是土地的真正主宰,从而导致集体土地所有权四项权能落空,给国家和地方政府官员以及乡村干部侵犯农民生产经营承包权等提供了借口。由于农民不是土地的所有者,因而农民就失去了话语权,从而使农民容易成为宰割的对象,包括国家对农村土地征收补偿的问题等。而对于那些宰割农民土地利益的人而言也并非是真正的土地所有者,仅仅因为凭借了公权力或有其他财产所有权的支撑。而且集体土地所有权没有真正的处分权,农村集体所有的土地不能出让,只有被征为国有土地后才能出让。由于主体的缺乏,集体土地转为国有土地的补偿与国有土地的市场交易价格却存在着严重的不对等,损害的正是农民的利益。

总之,集体土地所有权所积累的集体土地利益名为"集体",实际上被少数乡村干部所据有以及被某些地方政府而廉价的剥夺,而使失去话语权的农民成为最大的牺牲品。鉴于学术界对此论述颇多,故在此不予详叙。

二、解决农村集体土地所有权问题的观点综述

对于集体所有权所存在的问题,学术界已经普遍认识到。为了解决这个问题,目前法学界主要有如下几种观点:1、取消或部分取消集体所有权。它包括三种主张:(1)取消集体土地所有权,实行农村土地国有化;(2)取消集体土地所有权,实行农村土地私有化;(3)部分取消集体土地所有权,实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或集体所有和农民私人所有二者并存。[7]2、保留集体土地所有权,但赋予其新的内涵。主要包括如下主张:(1)新型总有说,即指不具备法人资格的团体,以团体的资格共同所有某项财产的形式。[8](2)法人和个人共同所有说,即认为集体所有权主体是"个人化和法人化的契合",集体财产应为集体组织法人所有,而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。[9](3)共有说,即集体组织全体成员共同对集体财产直接享有的所有权。[10]王利明教授把集体所有称为特殊的共有,即集体与成员不可分割,由集体的成员同享有所有权。[11]3、搁置集体土地所有权制度问题,通过建立和完善用益物权制度来谋求出路。[12]

提出农村集体土地所有权全部转变为国有土地所有权的观点则是历史的倒退。历史早已证明,"一大二公"特定历史条件下的全面公有制已经证明是错误的,它无法解决所有权主体不明和无法适应市场机制的症结。至于保留集体土地所有权、赋予其新的内涵的观点,笔者认为,只要在"集体"的名义下,其成员的所有权权益就难以实现。这是其一。其二,法人所有权实际上就是私有权,是当今市场经济社会私有权的一种重要表现形式。因此,这种观点要么没有摆脱集体土地所有权性质,要么是一种变相的土地私有化。持这种观点的学者实际上已经认识到了集体土地所有权及其公有制的弊端,但又不想轻易突破旧有意识形态,以此满足自身利益需要的一种迁就表现。这是一种学术资源的浪费,与其如此,就不用在集体土地所有权的性质和内涵上做无用的研究,否则容易引起误导。某种意义上的"改良"看似"稳妥",实际上容易使问题积重难返,给以后带来更大的隐患。这是一种不负责任的态度,为了自身利益而误国殃民。至于搁置集体土地所有权制度,通过建立和完善用益物权制度来谋求出路的观点,笔者认为,如果在现有制度构架下,尚不能推行农村土地私有化,那么这种观点未尝不是一种较为现实的选择,至少能够使现有的土地尽可能实现收益。

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