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违法建设的追究时效:违建存在超过2年就不能进行行政处罚了吗?

发表时间:2020-04-12 09:55 法律分类 : 土地房产 - 征地拆迁 阅读量:542
责编:lawyergcb 内容来源:高昌勃律师

北京市安博律师事务所

  在征收拆迁法律服务实践中,政府工作人员及被征拆群众经常会向我们律师团队提问:多年前未经批准建设的房屋是违法建设吗?还能追究法律责任吗?有些群众认为,自己建房虽无批建手续,但这么多年过来平安无事,并未受到有关部门查处,现在要征收拆迁了却将房屋认定为违法建设,追究法律责任,这样实在是让人难以心服气顺。这里主要涉及到的是违法建设的追究时效问题。根据《城乡规划法》的有关规定,在城乡规划区内进行建设的,应取得建设规划许可证。未取得建设规划许可证或未按规划许可进行建设的,应属违法建设,由有关规划行政主管部门进行处罚。又根据《行政处罚法》第二十九条的规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”那么,对于违法建筑是不是在其建设行为完成2年后就不能再追究法律责任了呢?

  对于违法建设的追究时效,主要有两种截然相反的观点:

  第一种观点:违法建设行为以违法建设的形式存在,只要当事人未拆除违法建设,就应当视为违法建设行为的持续状态。因此,要对违法建设行为实施行政处罚,应当以当事人拆除违法建设之日作为违法行为终了之日。换句话说,只要违法建设没有被拆除,任何时候发现都可以对当事人进行行政处罚。

  第二种观点:违法建设的存在只是违法建设行为的后果,而非违法行为本身,虽然行为与后果有着必然的因果关系,但法条规定的是对行为的追究,产生的后果只是对行为危害轻重的认定提供依据,因此,只要违法建设既成事实,2年内未被发现,应不再给予当事人行政处罚。

  以上两种观点都有各自的道理,但笔者认为,从《行政处罚法》及《城乡规划法》的立法本意以及法的功能作用来看,对违法建设行为追究时效应更倾向于第一种观点,即“只要违法建筑还存在,对违法建设行为的追究时效亦存在”。

  首先,违法建设行为与其他违法行为相比具有其特殊性,其他一般违法行为发生后,一般可即行停止,在没有发生连续或者继续违法行为,二年内未被发现的,根据《行政处罚法》第二十九条第一款之规定,不再给予行政处罚。但违法建设行为的后果是违法建设的存在,违法建设的存在就是违法建设行为的连续或者继续,有前因才有后果,所以说,只要违法建设没有被拆除,违法建设行为就处于继续状态,何时发现均可以给予当事人行政处罚,追究其违法建设行为。这是符合立法本意的。

  其次,就违法建设而言,无论其存在的时间多久,其违法建设的性质不会改变,如果对2年后被发现的违法建设不再给予行政处罚,就是使违法建设合法化。这显然与《城乡规划法》的立法本意相悖。如是,将不利于城乡规划的顺利实施。根据《行政处罚法》第五条“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育想结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定,对在2年后被发现的违法建设必须给予行政处罚。否则,就达不到“纠正违法行为和教育公民,法人或者其他组织自觉守法”的目的,发挥不了法律惩罚违法行为的功能作用。

  另外,在司法实践中,法院一般也是持违法建设未被拆除或者采取改正措施的,行政处罚的追究时效未经过的观点。以“南通十建集团有限公司诉南通市崇川区城市管理行政执法局行政处罚一案”(案号:(2018)苏06行终266号)为例:

  2013年3月10日开始,南通十建集团有限公司(以下简称南通十建)在南通市中新一路6号2幢墙体西侧建设了钢结构建筑物(外部铝塑板包围),建筑面积合计4平方米。2017年5月18日,南通市崇川区城市管理行政执法局(以下简称崇川城管局)对该建筑进行立案调查,认定南通十建的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定,该建筑属违法建设,且符合住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条规定的无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。根据《城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条之规定,责令南通十建收到处罚决定书之日起十日内自行拆除位于南通市中新一路6号2幢墙体西侧违法建设。南通十建不服,认为案涉违法建设已经超过法定的2年追诉时效,不应处罚,遂向南通市港闸区人民法院提起诉讼,请求撤销崇川城管局作出的通崇执法罚[2017]第41017号《行政处罚决定书》。

  南通市港闸区人民法院经审理认为,虽然案涉房屋建设行为发生在2013年3月10日,但该违法建设对规划的影响始终存在,在未恢复原状之前,应视为行为处于继续状态。为此,崇川城管局于2017年8月1日作出行政处罚决定,并未超过法定的追诉时效。故而,判南通十建败诉。南通十建不服,上诉至南通市中级人民法院。

  南通市中级人民法院经审理认为,南通十建的违法建设行为虽然已经实施完毕,但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态,只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施,该影响就始终存在,故应认定为未超过行政处罚的追究时效。否则,如果对此类违法建设情形适用2年的追究时效,那么,本没有取得建设工程规划许可证的违法建筑,就可能因其在建设完毕两年内未被查处,而成为合法建筑,这显然违背《行政处罚法》关于追究时效规定的本意,也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无。因此,驳回上诉,维持原判。

  总结:综上所述,对于违反城乡规划管理的违法建设,并非超过2年就不能进行行政处罚,追究法律责任,而是只要违法建设依然存在,没有采取改正措施或者拆除,有关部门何时发现均可以给予当事人行政处罚,追究其违法建设行为。

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