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浅谈治安处罚教育与处罚相结合原则

中顾法律网 2017-07-21 10:13 阅读240 点赞0
刑事辩护
治安管理处罚法中有一条重要行为准则是教育与处罚相结合原则。它是治安管理处罚执法过程中需要遵守的一项原则。浅谈治安处罚教育与处罚相结

治安管理处罚法中有一条重要行为准则是教育与处罚相结合原则。它是治安管理处罚执法过程中需要遵守的一项原则。

浅谈治安处罚教育与处罚相结合原则

教育与处罚相结合原则第一次以法条形式写入我国法律是在1986年颁布的《治安管理处罚条例》,2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过,2006年3月1日起执行的《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)在此基础上亦有所发展。《治安管理处罚法》第五条第三款明确了“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合原则”的原则。这一原则应贯穿于整个治安管理处罚执法过程的始终。

一、概念

教育与处罚相结合原则是指,在实施治安管理行政处罚过程中对被处罚人说服教育,同时对被处罚的行为、处罚的理由和结果,在一定范围内以一定的方式告知社会公众。它包括两个方面的含义:一是教育与处罚被处罚人相结合。教育与处罚均以违法行为的存在为前提,教育的方式主要是说服,向被处罚人说明其违法行为的社会危害性以及应承担的法律责任,使被处罚人认识到自己的违法行为对自己、对他人都不利,使其接受教训,不再违法。二是教育社会公众与处罚被处罚人相结合。处罚要讲究社会效益,对被处罚的行为和处罚的理由和结果,以一定的方式加以宣传,从而使人们了解哪些行为是违法行为,哪些行为是合法行为以及违法应承担的法律后果,教育人们自觉守法。

二、教育与处罚相结合原则历史发展进程

同其他治安管理原则一样,教育与处罚相结合原则也是在概括、总结我国治安管理实践经验的基础上逐步形成的,并经历了一个由粗到细、由简单到复杂、由个别到系统、由不完善到比较完善的发展过程。我国一贯反对单纯的惩罚政策,行政处罚始终与教育配合运用,但配合的方式经历了两次大的变化,形成了截然不同的三个阶段:

第一阶段,教育与处罚相分离阶段。其间为从上个世纪50年代到70年代中后期。这一阶段我国正处在巩固政权的关键时期,新中国刚刚建立,国内外敌对势力活动猖獗,社会各种矛盾复杂多变。为巩固政权, 争取社会各阶层的广泛拥护和支持,我国在解决非敌我性质的矛盾时,采取了“争取多数,打击少数”的方针。在对待治安行政违法的问题上,其基本要求是:通过教育方式来转化大多数,不进行处罚;对少数以教育难以转化的人员则用行政处罚来解决。1962 年国务院起草的《城市治安管理工作细则》(试行草案) 将这一精神写入法律文本:“对于违反治安管理的人,应当实行教育多数,处罚少数的方针。”这是关于教育与处罚关系原则见诸法律文本的最早提法。很显然,这一规定中的教育与处罚是分离的,是两种可以单独使用和选择的处理违法的方式,也是适用于不同对象的方法。而这样做的出发点和根本目的是为了争取和团结大多数人,处罚惩戒极少数人。

第二阶段,教育与处罚分主次阶段。其间为从上个世纪70年代中后期到80年代中期。1978年党的十一届三中全会召开,“以法治国”、“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究” 成为公安机关治安管理改革发展的基本方向。同年8月,国务院在修订的《城市治安管理工作细则》 (修改草案) 中规定:“对于人民群众违反治安法规的行为,以教育为主,辅以必要的处罚。” 从中可以看出:教育与处罚开始并用,成为处理违反治安管理行为全过程不可或缺的两个基本措施,不具有选择性,也不单独使用;教育与处罚的地位不平衡,教育为主,处罚为辅, 突出了教育的主导地位和主要作用,明确了处罚的次要地位和辅助作用;特别强调了处罚的必要性。

第三阶段,教育与处罚相结合阶段。其间为从1986年9月《治安管理处罚条例》颁布至今。进入20世纪80年代,我国改革开放和各项事业发展迅速,在社会主义民主与法制建设方面,国家以前所未有的规模和速度制定、修改各项法律制度,完善社会主义法律体系;同时, 在全体公民中开展普法教育,提高全民法律意识,有力推动了我国社会主义民主法制的进程。在此背景下,1986年9月5日,第六届全国人大常委会通过了《治安管理处罚条例》。其第四条规定:“公安机关对违反治安管理的人,坚持教育与处罚相结合的原则。”与前两个阶段的原则相比,第一,调整了教育与处罚的地位关系:二者是同一个执法过程不可或缺的两种措施,不分主次、轻重,针对违反治安管理行为人都是必要和必须的。第二,强调教育与处罚的结合关系:二者相辅相成,在目的、内容、方式等方面应当有机地结合起来,使被处罚人知其违法,晓其所错,承担责任,接受惩罚,受到教育,改正违法。

三、教育与处罚相结合原则的不足与完善

(一)从立法上

科学而正确的立法不仅仅体现在合乎理性,也要体现在用词简短而准确。《治安管理处罚法》在立法上明确“教育与处罚原则”时,就犯了用词随意、不够精准的错误。该原则在《治安管理处罚法》中的原文是:“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。”值得注意的是,此处次序为教育在前,处罚在后。而在《行政处罚法》中的原文是:“应当坚持处罚与教育相结合”,是处罚在前,教育在后。这个细微的差异,粗看起来似乎并不重要,但细细理解起来,却有些名堂。我国在官方正式场合一直很重视词语顺序,比如领导人到外国访问,一般新闻报道都是“中×领导会晤”之类的词,把我国放在前,这反映了国家尊严,事情虽小,却马虎不得。制定法律也是如此,特别是一部能涉及公民人身自由的法律,应该说每个词语都是经过仔细推敲的,所以,此处把教育放前,绝不应该是文笔错误,而应是有意为之。然而,由于有了《行政处罚法》对“处罚与教育原则”的规定,加上这部法律是行政处罚的一般法律,且研究《行政处罚法》者相对于研究《治安管理处罚法》的人较多,人们已经习惯于处罚在前、教育在后来理解这个原则,所以时至今日,国内鲜有学者对此提出疑问。

(二)制度假设上

制度假设是制度建设的前提和出发点,决定着制度建设的方向、形式和松紧程度。教育与处罚相结合的制度假设一直偏向于以伦理性为主,把制度的正确贯彻实施置于执法者具有高度的自觉和应然的素质上。在这样的假设下,制度的观念性被强化,制约性被忽略,责任和监督不被重视,产生的制度自然是软弱无力的。原则的确立和制度建设缺少系统、科学的理论支持。虽然教育与处罚相结合是被实践证明了的正确的行政处罚基本原则,在其产生和发展过程中也有正确的思想和理论作为基本依据,比如关于“正确处理人民内部矛盾” 的思想和理论,关于宪政和法治的思想和理论等,但多年来,作为贯穿治安行政处罚的核心和主线,教育与处罚相结合的思想建设和理论研究没有得到应有的重视和发展,在新的历史条件下越来越缺乏与实践结合的活力,使教育与处罚相结合原则逐渐变成了与实践分离的空洞的政治口号。

(三) 教育与处罚相结合原则的立法完善

1、相比较法条明确规定其他原则适用于“实施治安管理处罚时”而言,教育与处罚相结合原则的适用范围却被用了“办理治安案件”一词。此处用语不一致,是为立法不足。建议修改为统一用“治安管理处罚时”,而不用“办理治安案件”。理由是,仅仅是“办理案件”,还没有证据确证对方就是违法人员时,执法者根本无法教育对方,所以,改为“实施治安管理处罚时”较妥。

2、在法条里明确“以教育为主、处罚为辅”内容,具体改为“实施治安管理处罚,应坚持以教育为主、处罚为辅的原则。”通过这样规定,不仅可以减少争论,更有利于执法,杜绝“杜宝良案”、“藤自英坐火车捡瓶子被拘留5 日案”之类的荒诞案件。

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